JANUSZ RUGGIERO

 

CZYNSZE W STOSUNKACH NAJMU LOKALI MIESZKALNYCH

 

Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego (TK), o któ­rym informował „Administrator" (nr 9/2005), zawiera wy­tyczne dla dalszych prac legislacyjnych nad sprecyzowa­niem dokładnych kryteriów sądowej kontroli podwyżek czynszów, dokonywanych w trybie przewidzianym w usta­wie. Do tego postanowienia odniosło się szczegółowo Pol­skie Zrzeszenie Lokatorów (PZL) w przekazanym do Rzą­du oficjalnym stanowisku. Poniżej przedstawiamy najważ­niejsze tezy postanowienia TK wraz z odnoszącym się do nich stanowiskiem PZL-u.

1. W tzw. „punkcie wyjścia" TK uzasadnia swój wyrok z 19 kwietnia 2005 r., usuwający ze znowelizowanej ustawy o ochronie praw lokatorów... z 2001 r. (zwanej dalej: OchrLokU) przepisy o ograniczeniach podwy­żek czynszów tym, że ograniczenia te złamały zapo­wiedź wyrażoną w OchrLokU o obowiązywaniu czyn­szu regulowanego tylko do końca 2004 r. i stanowiły „wyjątkowo rażące naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa". PZL stwierdza natomiast, że OchrLokU nie zawiera­ła żadnego przyrzeczenia, iż po 31 grudnia 2004 r. nie będzie jakichkolwiek ograniczeń podwyżek czynszów, i nie zakładała uwolnienia czynszów, a jedynie upływ terminu obowiązywania dotychczasowego sposobu re­glamentacji czynszów, nie wykluczając stanowienia in­nych sposobów dalszej ich reglamentacji. Natomiast owo „..naruszenie zasady..." dotknęło nie właścicieli w 2005 r., a lokatorów już w 1994 r., którym ówczesną ustawą istniejący stosunek najmu nawiązany na mocy prawa administracyjnego zastąpiono w sposób nie­uprawniony stosunkiem najmu na mocy prawa cywil­nego, chociaż są to dwie różne dziedziny prawa. Usta­nowiony został najem umowny ze wszystkimi tego do­tkliwymi dzisiaj dla lokatorów konsekwencjami, cho­ciaż strony żadnych umów cywilnoprawnych nie za­warły.
2. TK uznaje, że trybem sądowej kontroli podwyżek win­ny być objęte wszystkie podwyżki, tj. również nieprzekraczające w skali roku 10% czynszu dotychczasowe­ go oraz podwyżki opłat niezależnych od wynajmujące­ go, co PZL w pełni akceptuje. Przemawiają za tym nie tylko względy formalno-prawne, lecz także praktyka, która zna wiele przypadków nadużyć w przypisywaniu lokatorom nienależnych kosztów.
3. TK wskazuje na konieczność określenia w ustawie elementów składowych czynszu, bez których nie sposób ustalić obowiązku  finansowego lokatora.  „..Istotą obowiązku lokatora jest płacenie czynszu ekonomiczne­ go, a żalem czynszu niewygórowanego, podyktowanego usprawiedliwionym interesem ekonomicznym właścicie­la" - czytamy w postanowieniu. Zdaniem PZL-u w takim katalogu elementów czyn­szu wielkość tzw. „zysku godziwego" właściciela win­na być odniesiona procentowo do wysokości przecięt­nego wynagrodzenia ogłaszanej przez GUS za rok po­przedzający. Uwzględnienie natomiast w czynszu kosztów remontów jest oczywiście konieczne, ale znacznie bardziej skomplikowane. Wymaga ono np. wyłączenia z tego działu pewnej części remontów, któ­rymi nie można obciążać lokatorów ze względu na du­ży stopień zdekapitalizowania domów, wymagający zaangażowania środków publicznych. Koszty remon­tów obciążające czynsz winny być w nim rozłożone na okres odpowiadający normatywnemu okresowi miedzy remontowemu użytkowania danej części obiektu budowlanego.
4. Do niezbędnych składników czynszu TK zalicza rów­nież koszty amortyzacji domu, czemu PZL zdecydo­wanie przeciwstawia się z następujących przyczyn:
• nie można lokatora obciążać z tego samego tytułu podwójnie:   kosztami  remontów   i  jednocześnie amortyzacją, której wysokość odpisu, przy niezmie­nionej stawce procentowej, jest zależna od wzrostu szacunkowej wartości początkowej nieruchomości będącego wynikiem właśnie tych remontów;
• stawka odpisów amortyzacyjnych jest wartością czy­sto teoretyczną, służącą jedynie, poprzez powiększe­nie w rachunku finansowym kosztów przychodu, uzyskaniu przez wynajmującego mniejszej podstawy opodatkowania (a zatem mniejszego podatku), sta­nowiąc dla właściciela już z tego tytułu dodatkowy zysk, będący rekompensatą za rzeczywiste zużycie nieruchomości jako środka trwałego. Ten przywilej dodatkowego zysku dla właściciela jako rabatu po­datku pochodzi od wszystkich podatników, a więc też od lokatora, stąd nie może być od niego ściąga­ny po raz drugi tylko w inny sposób, tj. w postaci składnika czynszu;
• lokatorzy w wielu przypadkach dokonywali w sta­rych zasobach mieszkaniowych ulepszeń cudzej wła­sności na własny koszt, zatem obciążanie tych lokatorów amortyzacją byłoby wobec nich nadużyciem, gdyż to oni poprzez te ulepszenia podnosili wartość początkową budynku;
• zwrot utraconej wartości początkowej mieści się w efektach dokonanego remontu oraz w zysku ogó­łem (tzw. godziwego i tego dodatkowego jw.), nadto amortyzacja, jako koszt specyficzny, bo tzw. „niepieniężny", nic powoduje wydatków, a tylko rzeczywi­ste wydatki mogą być składnikami czynszu lub opłat a mieszkanie i taka zasada obowiązuje we wszyst­kich formach własności zasobów mieszkaniowych.
5. Bardzo istotnym i przyjętym z zadowoleniem przez PZL jest wniosek TK dotyczący utworzenia na wzór niektórych krajów europejskich tzw. lustra czynszowe­ go, czyli wykazu przeciętnych lokalnych stawek czyn­szowych ustalanych na dany okres przez administrację publiczną, organizacje lokatorów i właścicieli, jako dodatkowy instrument służący ustalaniu stawek czyn­szowych i sądowej kontroli ich podwyżek. W ustawo­ dawstwie niemieckim takie wykazy (Mietspiegel) sta­nowią nie dodatkowy, a podstawowy instrument temu celowi służący, używany nie tylko przez sądy.
6. Do wniosku TK, aby przy podwyżce czynszu uwzględ­niać fakt podwyższonego standardu mieszkania lub wzrostu stopy inflacji, PZL dodaje, aby a contrario ob­niżenie standardu mieszkania przez pojawienie się ja­kichś jego wad skutkowało przewidzianą w ustawie odpowiednią obniżką stawki czynszu.
7. W zakończeniu postanowienia TK podnosi koniecz­ność przyjęcia pewnego minimum jednolitego stan­dardu ochrony dla wszystkich grup lokatorów. Obec­nie istniejąca odmienność zasad ochrony w ustawie OchrLokU (czynsze) i ustawie z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (opłaty) jest niewła­ściwa. Dotyczy to:

a) różnicy w długości okresu między powzięciem in­formacji o podwyżce a obowiązkiem jej płacenia (czynsze - 3 miesiące, opłaty - 2 tygodnie);

b) w przypadku zakwestionowania podwyżki, różnicy polegającej na obowiązku płacenia czynszu w do­tychczasowej wysokości, a opłat w podwyższonej wysokości;

c) różnicy w ciężarze dowodu zasadności podwyżki lub jej braku (zasadność podwyżki czynszu - właści­ciel, a brak zasadności podwyżki opłat - lokator).

 

W ślad za przedmiotowym postanowieniem Rzecznik Praw Obywatelskich złożył bardzo interesujący wniosek do TK o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów o czyn­szach, o czym niżej,

Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) złożył 24 sierp­nia 2005 r. wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP niemal wszystkich przepisów ustawy mieszkaniowej (OchrLo­kU) dotyczących podwyżek czynszów w zasobach miesz­kaniowych będących własnością osób fizycznych oraz podwyżek opłat w spółdzielniach mieszkaniowych. Dla lepszego zrozumienia intencji wnioskodawcy przypo­mnijmy pokrótce, jak wygląda obecny stan prawny w przedmiotowej kwestii.

Otóż oświadczenie woli właściciela o każdej podwyżce czynszu (z możliwością jej stosowania nie częściej niż co 6 miesięcy) musi być poprzedzone pisem­nym wypowiedzeniem. Jeżeli podwyżka ma przekraczać w skali roku 10*/r czynszu dotychczasowego, a w jej wyniku wysokość czynszu ma przekraczać w skali roku 3% tzw. wartości odtworzeniowej lokalu, to lokator może podwyż­kę zakwestionować, wnosząc w terminie 2 miesięcy od dnia wypowiedzenia pozew do sadu o ustalenie, że podwyżka jest niezasadna, albo że jest zasadna, lecz w innej wysoko­ści. Lokator może przy tym zażądać na piśmie podania mu przyczyny podwyżki i jej kalkulacji, na co właściciel ma 7-dniowy termin pisemnej odpowiedzi. Ciężar udowodnie­nia zasadności żądanej podwyżki spoczywa na właścicielu, a lokatora do czasu prawomocnego orzeczenia sądowego obowiązuje uiszczanie czynszu w dotychczasowej wysoko­ści. Inne podwyżki (odpowiednio poniżej 10% lub 3% war­tości jw.), w tym także podwyżki opłat w spółdzielniach mieszkaniowych, nie są obwarowane w taki sposób.

 

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich postawił ustawodawcy bardzo konkretne i trafne zarzuty, a w szczególności;

1. Iluzoryczność pojęcia „zasadności" bądź „niezasadności" podwyżki, bowiem z punktu widzenia właściciela
   każda podwyżka może być zasadna, gdyż powiększa jego zysk lub zmniejsza straty, a z punktu widzenia lo­katora każda podwyżka może być niezasadna, gdyż powiększa jego wydatki na mieszkanie. Kryterium „zasadności" lub „niezasadności" nabiera znaczenia normatywnego dopiero wówczas, gdy odnoszone jest do konkretnych elementów składowych czynszu, któ­rych brak jest w ustawie.
2. Brak precyzyjności przepisów prawa, powodujący, iż sądowy tryb kontroli podwyżek nacechowany jest da­leko idącą arbitralnością. Niedopuszczalne jest bo­wiem stanowienie pozbawionych jednolitej wykładni
   przepisów, które dają organom je stosującym całkowi­ tą dowolność, prowadząc do zastępowania nimi pra­wodawcy. Nadto zdaniem RPO przepisy ustawy nie zawierają, z punktu widzenia standardów konstytucyj­nych, mechanizmów oceny, czy żądany przez właści­cieli czynsz nie jest nadmiernie wygórowany.
3. Całkowite pozbawienie ochrony przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi, ergo niezapewnienie wymaga­nego konstytucyjnie jednakowego standardu ochrony w stosunku do tej grupy lokatorów, dla których pod­
   wyżka w skali roku nie przekroczy 3% wartości odtworzeniowej lokalu lub 10% czynszu dotychczasowego.
   Tym samym ustawodawca niewłaściwie uznał, iż każda, nawet nieuzasadniona podwyżka czynszu poniżej
   ww. parametrów jest dopuszczalna. Fakt ten stanowi także kolizję z konstytucyjną ochroną prawa najmu,
   jako prawa majątkowego obejmującego nie tylko prawo własności. RPO uznał, iż za takim odstępstwem od konstytucyjnych gwarancji równej ochrony praw ma­jątkowych nie przemawiał wzgląd na konieczność ochrony praw właścicieli.
4. Niejasność sformułowania, czy w przypadku uznania przez sąd podwyżki czynszu lokator obowiązany jest
   wyrównać wysokość czynszu za okres od upływu ter­minu wypowiedzenia, czy też, na co wskazywałaby lite­ralna treść przepisu, dopiero od dnia uprawomocnie­nia się orzeczenia sądowego.
5. Brak precyzyjności określenia, czy punktem początko­wym, od którego należy liczyć 6-miesięczny okres cza­su do następnej podwyżki, jest data złożenia oświad­czenia woli o wypowiedzeniu dotychczasowej wysoko­ści czynszu, data upływu okresu wypowiedzenia czy też data uprawomocnienia się wyroku sądowego wy­
   danego w sprawie zasadności poprzedniej podwyżki. Wraz z faktem, o którym mowa w pkt. 4, stanowi to
   naruszenie zasady poprawnej legislacji.
6. Zastosowanie niższych standardów ochrony wobec lo­katorów w spółdzielniach mieszkaniowych, gdzie od­stępstwo w zakresie ochrony praw majątkowych nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Nie istnieje
   bowiem  konstytucyjnie  motywowana  konieczność skrócenia terminu do 14 dni wypowiedzenia wysoko­ści opłat za używanie lokalu czy też konieczność uiszczania podwyższonych opłat, pomimo zakwestionowanie

przed sądem podwyżki. Minimalne standardy ochronne powinny obejmować wszystkich lokatorów zgodnie z szeroką definicją „lokatora", a ewentualne zróżnicowanie powinno pozostawać tylko w związku z istotą danego stosunku prawnego.

 

Wydaje się, że nadchodzący w tej sprawie wyrok TK, o ile będzie w całości uwzględniał wniosek RPO, winien wyznaczyć dla ustawodawcy jednocześnie odpowiednio długi termin stanowienia nowych praw, gdyż natychmia­stowa utrata mocy prawnej obecnych przepisów skutkowa­łaby całkowitym zniesieniem jakichkolwiek barier ochron­nych, a wiec efekt działania zarówno TK jak i RPO byłby odwrotny do zamierzonego.

 

Zbieżność stanowisk Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonych odpowiednio w omawianym wniosku oraz w ostatnim postanowieniu TK w sprawie czynszów najmu, pozwala żywić nadzieję, że ko­lejna nowelizacja prawa mieszkaniowego oparta będzie na bardziej racjonalnych przesłankach, wolnych od nacisków politycznych. Polityka czynszowa należy bowiem do naj­trudniejszej i najbardziej czułej społecznie materii prawa mieszkaniowego i powinna być oparta na wnikliwej analizie ekonomicznej, będącej dobrze przemyślanym elementem administrowania i zarządzania budynkami mieszkalnymi.